Publicado en: LA LEY 2005-F , 1478
I. Introducción
La Ciudad de Buenos Aires experimenta un cambio sustancial desde hace una década. Ha mutado de centro político y económico de la Nación Argentina, en su calidad de asiento de las autoridades federales y portal de ingreso a la patria grande por su puerto y desarrollo urbano, a reconocerse como un “Estado dentro del Estado confederado”.
Dejó de ser el patio trasero del albergue de los Presidentes Argentinos, quienes delegaban en un subordinado directo -el intendente- el manejo de las cuestiones locales y, por tanto, perdió el carácter de ciudad sin identidad ni pertenencia, aunque sí con idiosincracia. Una idiosincracia poco afecta a reconocer al resto de los habitantes del país como iguales, y más cercana a referenciarse en el “porteño”, ese cultor de Buenos Aires que miraba hacia fuera, ignorando el adentro.
Es posible que esta breve síntesis descriptiva del habitante de Buenos Aires tenga, aún hoy, plena actualidad; empero, si de fechas históricas se trata, podemos decir que asistimos a un proceso institucional que sucede a tres acontecimientos trascendentes para la vida de la ciudad: su primera fundación de Buenos Aires en marzo de 1536, por Don Pedro de Mendoza; la segunda ocurrida en la actual Plaza de Mayo el 11 de junio de 1580 llevada adelante por el conquistador español Juan de Garay; y, por último, su federalización en 1880, luego del levantamiento de Carlos Tejedor y los combates de Barracas, Puente Alsina y Los Corrales.
La ciudad y el puerto, vitales para el desarrollo de la Nación, y antes puerta de entrada de los colonizadores de América, vuelve sobre sí misma aunque, es de esperar, ya no para estar de espaldas al interior, sino para iniciar un proceso que concluya con su integración definitivamente federalista.
Casi siete años de ejercicio de la magistratura local -cinco como juez de primera instancia en lo contravencional, y prácticamente dos como juez de Cámara con competencia penal, contravencional y de faltas (y administrativa, desde que fuera uno de los primeros jueces de la Constitución y, luego, por la asignación jurisprudencial del trámite de las ejecuciones de multas y la intervención en acciones de amparo), con más el alto honor de haber completado la integración del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad por ser presidente de la Cámara durante 2004, en una causa tributaria y en una acción declarativa de inconstitucionalidad-; me permiten ser protagonista y testigo al mismo tiempo de esta etapa crítica en la historia de la Ciudad.
Esta misma azarosa circunstancia de mi vida profesional, dedicada íntegramente al Poder Judicial -de la Nación primero, y actualmente del local- propician este racconto sobre el significado pasado y presente de la autonomía concedida a la Ciudad de Buenos Aires, y un balance de la institucionalidad lograda especialmente en relación al Poder Judicial local.
II. La Ciudad de Buenos Aires: provincia o municipio ¿Es útil mantener vigente esta discusión?
La inserción de la Ciudad de Buenos Aires en el sistema federal argentino, como nuevo sujeto de esa relación federal en su carácter de persona pública estatal, ha provocado dificultades entre los intérpretes de la Constitución Nacional reformada, y no pocos problemas en el proceso de institucionalización que ya bordea la década.
El alcance de la autonomía otorgada generó grandes controversias, desde que el perfil definido por el art. 129 CN, pareciera desdibujarse en mayor o menor medida -según quién sea el analista-, con el ejercicio de una interpretación sistemática de todo el texto constitucional.
Frente a la amplitud que denota el otorgamiento de un régimen de gobierno autónomo para la Ciudad, con facultades propias de legislación y jurisdicción, tan amplias o independientes de los intereses del Estado Federal que resulten necesario garantir mientras ella continúe siendo capital de la Nación, se concluye que detenta la condición de persona jurídica de derecho público que interviene en la relación federal en un pie de igualdad con el resto de sus integrantes. La deducción es sencilla, si se le concede autonomía política, quiere decir que puede darse sus propias instituciones y regirse por ellas como el resto de las Provincias.
En cambio, sobre la base de, entre otros preceptos, lo estatuido por el art. 75 inc. 12, que reconoce aparentemente sólo dos órdenes jurisdiccionales: el de cada una de las provincias argentinas y el de la Nación o Federal, algunos destacados constitucionalistas y la propia CSJN en diversos pronunciamiento -especialmente en el precedente “Gauna”(1) y también en fallos 322:2856, entre otros-, han concluido que la Ciudad no es una provincia ya que detenta un status jurídico diverso al de éstas, tan sólo intermedio entre las provincias y los municipios.
Es dable reconocer la calificación de las personas que han emitido un sinnúmero de razones para sustentar una u otra postura, surgiendo casi tantas argumentaciones como síntesis nominativas ensayadas: basta mencionar, entre ellas, las que desde uno a otro extremo la consideran la provincia o Estado número veinticuatro (2), pasando por la calificación de semi o cuasi provincia (3), ciudad Estado (4), ciudad federada, municipio nacional (5), provincia urbana (6), entidad sui generis (7), cuarto nivel de gobierno de rango constitucional (8), ente autárquico (9) o ente autónomo sui generis tutelado (10), hasta el punto de describirla, creo que con un dejo de ironía crítica hacia sus gobernantes, como una municipalidad de cinco estrellas (11).
En línea con las ideas expuestas, el debate ha alcanzado incluso la terminología utilizada por el constituyente en relación a la Ley Suprema del nuevo Estado autónomo: estatuto organizativo, como contrapartida de Constitución, que -al decir de quienes profesan la tesis de una autonomía restringida- lo acercaría más al equivalente de una carta orgánica municipal que a una Constitución en sentido estricto (12).
Está claro que el constituyente local asumió poder constituyente originario al dictar la norma fundamental no ya como un simple estatuto sino como una Constitución, sin que esto fuera judicialmente cuestionado, salvo dos intentos legislativos que procuraban directamente declarar inaplicable el estatuto o Constitución o aclarar y completar la ley de garantías respectivamente (13).
No sólo por imperativo de la Constitución que juré defender, que en su art. 6° nos compromete expresa, permanente e irrenunciablemente para, en nombre y representación del pueblo de la Ciudad, agotar en derecho las instancias políticas y judiciales para preservar la autonomía y para cuestionar cualquier norma que limite la establecida en los arts. 129 y conos. de la Constitución Nacional -que para la función jurisdiccional se traduce en el principio pro autonomía-; sino, fundamentalmente, por la convicción de que la Ciudad integra la Federación en un pie de igualdad con el resto de las provincias, es que merece un Poder Judicial con atribuciones equivalentes al de todos los poderes judiciales locales.
En este contexto se enmarca la transferencia de competencias para la aplicación del derecho común o de fondo, convocándonos específicamente la única materializada hasta el presente, es decir, la competencia penal para la investigación y juzgamiento de una reducida cantidad de delitos, vinculados específicamente con la tenencia y portación de armas de fuego de uso civil sin autorización legal.
Indudablemente, el ejercicio de facultades jurisdiccionales en materia penal por parte del Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires representa un hito en el proceso de autonomía, que se iniciara con la reforma de la Constitución Nacional en 1994.
III. La transferencia de los servicios judiciales
No es un dato menor que ese haya sido el tema convocante en unas jornadas dedicadas a la Justicia local que organizara la Universidad Católica Argentina y sobre el cual fui invitado a disertar: hoy, la Ciudad de Buenos Aires posee facultades jurisdiccionales en materia penal.
No es obstáculo para esta realidad objetiva la vigencia de la ley de garantías de los intereses del Estado Nacional (14) que, en su art. 8°, restringe esas atribuciones a las cuestiones relativas al derecho contravencional, al contencioso administrativo y tributario, y al de vecindad.
¿Qué ha ocurrido en este tiempo para que convivan leyes que ofrecen distintas perspectivas y soluciones contrarias para el mismo planteo inicial sobre la ubicación institucional de la Ciudad y el alcance de sus facultades jurisdiccionales? Sencillamente que, ateniéndonos a las motivaciones políticas que derivaron en el pacto que posibilitó la reforma constitucional en la que, a su vez, se gestó una naturaleza jurídica sui generis para la Ciudad, sólo el transcurso del tiempo permitirá moldear el destino definitivo de ella. Y no es posible utilizar el presente, ya que esa tarea está todavía en ciernes. El desarrollo institucional de la ciudad, estuvo, está y habrá de seguir sujeto a los avatares políticos, casi todos imprevisibles y algunos inimaginables por lo sorprendentes.
Al respecto, pareciera cobrar plena vigencia la afirmación atribuida al Dr. Masnatta por Alfredo Carella, partícipe de la tarea constituyente, en la que define a la ciudad como una provincia “in fieri”; es decir, en proceso de formación. Como habrá de quedar claro al final del presente trabajo, comparto plenamente esa precisa sentencia, que se traduce en la necesidad de construir la institucionalidad local desde los cimientos.
Me permito una digresión que no pretende ser más que sintética remembranza del contexto político. La autonomía de la Ciudad emerge del acuerdo que permitió la reelección del entonces presidente de la Nación, Carlos Menem, el tan mentado “pacto de Olivos”. No puede soslayarse que la Ciudad era un distrito poco receptivo, por regla general, a la fuerza política del cual aquel provenía. Tanto es así que la primera elección de jefe de gobierno depositó en ese cargo a un dirigente del principal partido político opositor, el radicalismo. Desde el principio -salvo un breve período donde quien fuera jefe de gobierno de la Ciudad, el Dr. De La Rua, sucedió en la Presidencia de la Nación al antes nombrado, y aunque sólo en apariencia-, nunca hubo identidad política entre las autoridades federales y locales, y esta circunstancia influyó notoriamente en el cambio institucional.
En esta realidad es donde deben situarse las leyes 24.588 y 24.620 (Adla, LV-E, 5921; LVI-A, 56) que, en diferentes modos, limitaron la autonomía. Tampoco puede omitirse ese mismo espacio socio-político temporal, al momento de valorar los pronunciamientos de la CSJN que ratificaron la tesis restrictiva, ya que -a mi juicio- son productos contaminados por esa realidad política entre gobiernos de signo distinto. Suponer la asepsia intepretativa del plexo constitucional y sus leyes reglamentarias, es ignorar todas las circunstancias que provocaron, por ejemplo, la reciente renovación del máximo tribunal a los efectos de desarticular la denominada “mayoría automática” impuesta con la ampliación de sus miembros.
Esta connotación es posible advertir en el ya mencionado fallo “Gauna”, donde la Corte por primera vez delimitara las competencias entre el gobierno federal y la Ciudad, frente al estreno del régimen de gobierno autónomo y de la cohabitación política entre partidos políticos diferentes. Así, la convocatoria para elegir a los miembros de la Legislatura local se convirtió en un testeo de la extensión de la autonomía y en el primer desconocimiento de la regla finalista establecida en el art. 129 CN, que sólo reclama una ley que garantice los intereses del gobierno nacional mientras la ciudad siga siendo su sede, resultando residuales sus atribuciones legislativas. Es fácil advertir que la cuestión debatida -elección de legisladores- era ajena a aquellos intereses específicos.
Tan extrañas como pueden serlo la mayor parte de las causas que tramitan por ante la Justicia Nacional de la Capital Federal, de la cual tengo el orgullo de provenir. Es claro, entonces, que no existen intereses federales comprometidos en la mayor parte del universo de casos judiciales que allí se sustancian, salvo los asignados excepcionalmente a los jueces de sección o federales.
A esa aludida contaminación puede atribuirse la afirmación vertida en la Competencia 624 XXXIX, del 29/04/03, por el ex juez Adolfo Vázquez, calificando la reforma operada sobre la situación jurídica de la Ciudad de Buenos Aires como una “obra intelectual mal concebida”.
Tampoco puede omitirse la resistencia manifiesta, aún en la actualidad, de quienes integran la erróneamente denominada Justicia ordinaria de la Capital Federal, a dejar de pertenecer al Poder Judicial de la Nación y pasar a formar parte de su homónimo local (15).
Por ello, cualquier intento de interpretación de la CN, de la ley 24.588, de la Constitución de la Ciudad y de la ley de Organización Judicial local (16) que ignore todos estos datos objetivos de la realidad, será infructuoso. Especialmente si se trata, como enseña la CSJN, de “permitir el avance de los principios constitucionales, que es de natural desarrollo y no de contradicción, consagrando la inteligencia que mejor asegure los grandes objetivos para los que fue dictada la Constitución Nacional” (17).
Este sistema de interpretación dinámico y progresista, fruto de la formulación genérica de las normas, obliga a repensar el significado del sistema de gobierno autónomo delineado para la ciudad en el artículo 129 CN.
Si en algo existe consenso entre los defensores de la autonomía plena y los cultores de la autonomía restringida, es decir, entre los que le reconocen o le desconocen respectivamente a la Ciudad las atribuciones propias de una provincia, es en el carácter limitador de la ley de garantías (ley 24.588) de la extensión de aquel precepto, particularmente en lo que se refiere al alcance de las facultades jurisdiccionales concedidas.
Ahora bien, la voluntad legislativa inicial, explicitada en la ley de garantías, ha ido progresivamente flexibilizándose, conforme los vaivenes políticos y la evolución de la concepción social al respecto. Este cambio empieza a esbozarse en la ley 25.320 (Adla, LX-E, 5417). Efectivamente, es la ley de Fueros donde el Congreso Nacional admite por primera vez la competencia penal de los jueces de la Ciudad, al prever que “[c]uando, por parte de juez nacional, provincial o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se abra una causa penal en la que se impute la comisión de un delito a un legislador, funcionario o magistrado sujeto a desafuero, remoción o juicio político, el Tribunal competente seguirá adelante con el procedimiento judicial hasta su total conclusión” (art. 1°).
Un anticipo previo de esa nueva visión política sobre la institucionalidad local se verifica en el contenido del dec. 1417/96 del Poder Ejecutivo Nacional (Adla, LVI-E, 6278), por el cual se crea una Comisión de estudio y elaboración de los proyectos normativos para la transferencia de la justicia nacional ordinaria al Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Allí, se señala que “con la provincialización del Territorio Nacional de la Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur mediante la ley 23.775 (Adla, L-B, 1257) y la declaración de autonomía de la Ciudad a través de la reforma constitucional de 1994, “se cierra el ciclo histórico hacia el pleno federalismo iniciado durante la primera presidencia del Teniente General D Juan Domingo Perón con la provincialización de los territorios nacionales que son hoy las provincias del Chaco y La Pampa, y luego Misiones, Formosa, Río Negro, Chubut, Santa Cruz y Neuquén”. También allí expresa su voluntad de realizar todos los actos tendientes al cumplimiento de la transferencia de los servicios judiciales en cuestión.
Ahora bien, volviendo a la mencionada ley de fueros, debo señalar que la posibilidad de que un juez de la ciudad Autónoma de Buenos Aires abra una causa penal en la que se impute un delito a un legislador, funcionario o magistrado sujeto a desafuero, dejó de ser remota con la aprobación del primer convenio de transferencia de competencias penales suscripto por los titulares de los Poderes Ejecutivos Nacional y Local el 7 de diciembre de 2000, y mucho más con su efectiva vigencia a partir del 27 de diciembre de 2003. La ley de fueros fue aprobada el 8 de setiembre de 2000 y promulgada el 13 del mismo mes y año. La que aprueba el convenio -la ley 25.752 (Adla, LXIII-D, 3819)- recién lo fue el 2 de julio de 2003 y promulgada de hecho el 25 del mismo mes y año.
Esta probabilidad se acrecienta aún más, con la suscripción del segundo convenio de transferencia entre ambos Poderes Ejecutivos el día 1 de junio de 2004, sobre el que reflexionaré más adelante.
Empero lo dicho, lo cierto es que aún se encuentran vigentes las disposiciones de la controvertida ley 24.588. En su art. 2° se establece el principio que la Nación conserva todo el poder no atribuido por la Constitución al gobierno autónomo de la Ciudad de Buenos Aires, conservando la titularidad de los bienes, derechos, poderes y atribuciones que resulten necesarios para el ejercicio de sus funciones; mientras que el art. 6° autoriza a la celebración de convenios relativos a la transferencia de competencias y otras cuestiones.
No obstante ello, el art. 8° expresamente determina la continuidad de la justicia “nacional ordinaria” en el ámbito del gobierno federal. Pareciera claro entonces que al aludir en el art. 6° a competencias, no podría comprender a aquellas que dos artículos más tarde se reserva para sí (18).
A casi una década de la citada ley, los hechos posteriores demuestran que la voluntad política imperante actualmente milita en el criterio amplio de autonomía, debiendo encontrarse los mecanismos adecuados para, previa planificación, concretar una ordenada transferencia de las competencias judiciales pertenecientes a la “justicia nacional ordinaria”, como así también de aquellos Magistrados Judiciales y Fiscales de la Procuración General de la Nación que opten por desempeñarse en la justicia de la Ciudad (art. 5°, Primer Convenio), debiendo resguardarse evidentemente su estabilidad laboral y derechos previsionales adquiridos.
Paradójicamente, la modificación de la visión del conjunto sobre la institucionalidad de la Ciudad de Buenos Aires, se produce en paralelo con una pérdida de fuerza en la convicción autonómica que tuvo en la Convención Estatuyente y en su producto, una Constitución propiamente dicha, que refleja su punto de mayor esplendor. Esta es la única explicación posible para el letargo en que se encuentran inmersos aquellos que tienen que propiciar las condiciones adecuadas para la asunción plena de las facultades jurisdiccionales.
IV. El Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
El art. 106 de la Constitución de la Ciudad (aprobada el 1 de octubre de 1996) establece que corresponde al Poder Judicial de la Ciudad el conocimiento y decisión de todas las causas que versen sobre puntos regidos por ella, por los convenios que celebre la Ciudad, por los códigos de fondo y por las leyes y normas nacionales y locales, así como también organizar la mediación voluntaria conforme la ley que la reglamente.
En la disposición transitoria decimotercera faculta al Gobierno de la Ciudad a convenir con el Gobierno Federal que los jueces nacionales de los fueros ordinarios de la Ciudad, de cualquier instancia sean transferidos al Poder Judicial de la Ciudad, conservando su inamovilidad y jerarquía, cuando se disponga que la justicia ordinaria del territorio de la Ciudad sea ejercida por sus propios jueces. Sin perjuicio de ello, admite la posibilidad de acuerdos diferentes para lograr una transferencia racional de la función judicial. En este último rubro se enmarca la transferencia de competencia penales que nos convoca.
La ley 7 de organización del Poder Judicial (Adla, LVIII-A, 718), sancionada el 5 de marzo de 1998 y promulgada el 12 de ese mes y año, estructura el poder judicial local a imagen y semejanza de la justicia nacional de la Capital Federal (creada por ley 1893 del 2 de noviembre de 1886, conformada en ese entonces por los alcaldes, jueces de paz, cámara de paz, jueces de mercado, jueces de primera instancia, cámara de apelación y demás funcionarios, y los jueces federales y miembros del ministerio público, y regulada actualmente por la ley 24.050 -Adla, LII-A, 44-), al tiempo que incorpora los tribunales genuinamente locales: Tribunal Superior de Justicia, jueces de cámara y de primera instancia de los fueros Contravencional y de Faltas y Contencioso Administrativo y Tributario, y miembros del ministerio público.
El Primer Convenio de Transferencia Progresiva de Competencias Penales aprobado por la ley nacional 25.752 y la ley local 597 (Adla, LIII-D, 3819; LXI-D, 4774), transfiere la investigación y juzgamiento de los hechos de tenencia y portación de armas de uso civil y su suministro a quien no fuera legítimo usuario -sancionados en el art. 42 bis de la ley 20.429 (Adla, XXXIII-B, 2922) y en los arts. 189 bis, 3° Párrafo y 189 ter del Código Penal, todos según ley 25.086 (Adla, LIX-B, 1482), y en los arts. 3°, 4° y 38 de la (Adla, LXIV-C, 2851) cometidos en el territorio de la Ciudad al ministerio público y jueces locales, integrantes del fuero Contravencional y de Faltas. La operatividad del convenio quedaba supeditada al transcurso de treinta días desde la constitución del Fuero antes mencionado; es decir, el 27 de diciembre de 2003 (19).
La reforma operada por la ley 25.886 (Adla, LXIV-C, 2852) sobre los artículos del Código Penal y leyes complementarias involucrados en el convenio, no ha obstado al mantenimiento de las competencias penales atribuidas en materia de armas de fuego de uso civil, sin perjuicio de la mayor penalidad con que se reprimen algunas modalidades agravadas y de la conversión en delito de la contravención prevista en el derogado art. 42 bis de la ley 20.429.
El segundo convenio, suscripto el 1 de junio de 2004, amplía la competencia a los delitos previstos en los arts. 95 y 96 (lesiones en riña), 106 y 107 (abandono de personas), 108 (omisión de auxilio), 128 y 129 (exhibiciones obscenas), 134 a 137 (matrimonios ilegales), 149 bis primer párrafo (amenazas), 150 (violación de domicilio), 181 (usurpación), 183 y 184 (daños), 200 y 201 (envenenamiento y adulteración de aguas potables, alimentos o medicinas), 202 y 203 (propagación de enfermedad contagiosa), 204, 204 bis, 204 ter, 204 quater (expendio de artículos medicinales), 208 (ejercicio ilegal de la medicina) y los delitos tipificados en las leyes 13.944, 14.346 y art. 3° de la ley 23.592 (Adla, X-A, 86; XIV-A, 133; XLVIII-D, 4179), cuando los delitos se cometan en el territorio de la Ciudad de Buenos Aires. En este segundo convenio, aún con mayor precisión, por hacerlo en forma expresa, se transfiere indudablemente la competencia al fuero contravencional y de faltas.
Recientemente, el 28 de julio pasado, el Senado de la Nación convirtió en ley el proyecto que establece la opción para las provincias y la Ciudad de Buenos Aires de optar por asumir la competencia en los delitos que enumera, previstos en la ley 23.737 (Adla, XLIX-D, 3692) y en el Código Penal. Esta decisión viene a confirmar la nueva postura del órgano legisferante respecto del alcance de las facultades jurisdiccionales locales y, por ende, de la autonomía concedida a la Ciudad de Buenos Aires.
En síntesis, desde el 27 de diciembre de 2003, el fuero que integro posee competencia en materia penal y la viene ejerciendo, tanto respecto de las causas iniciadas a partir de su entrada en vigencia cuanto de las provocadas por hechos anteriores, según lo dispuesto por la CSJN (20).
El criterio asumido por el máximo tribunal de la Nación contradice aquellas voces que sostienen la inconstitucionalidad de la asignación de competencias, sobre la base de la letra del art. 75 inc. 12 CN (21).
En línea con la metodología alternativa de traspaso de funciones judiciales, adoptadas de común acuerdo entre el Gobierno Nacional y el local, han perdido sentido las normas de la ley 7 que se encuentran suspendidas en su vigencia por la Disposición Transitoria Primera (22).
Resulta imperioso, entonces, adaptar la ley orgánica del Poder Judicial a esta nueva realidad, derogando los artículos que replican la estructura del fuero penal de la justicia nacional y modificando los pertinentes, de forma tal de rediseñar la estructura del fuero para adaptarlo a las respuestas que debe brindar en la administración de justicia penal, incorporando además en su denominación la nueva competencia asumida.
Dos son las razones de esta urgencia: la primera porque es indispensable acompañar desde la Ciudad estos tiempos de cambio, con reacciones institucionales más rápidas; la segunda porque aventaría todo intento aislado de conformar una justicia penal al margen del fuero contravencional y de faltas y/o sus integrantes, en definitiva receptores legales de tales competencias que hoy ejercen cotidianamente.
No debe perderse de vista que este fuero está integrado en su totalidad por jueces y miembros del Ministerio Público surgidos de concursos públicos (23), en los que primó la especialidad en materia penal demostrada por los postulantes; y que no la disposición transitoria que autorizó al Jefe de Gobierno a conformar el fuero en comisión, perimió con la constitución definitiva del mismo y tenía por objeto dar una respuesta inequívoca de tipo legal y política al régimen de edictos policiales vigente (24). Esta razón superior justificó la excepcional forma de designación, sin perjuicio que requería del acuerdo expreso de la legislatura. Frente a cualquier rediseño de la justicia local para receptar mayores competencias penales no puede pretenderse asimilar una situación a otra, dado que la trascendencia para el afianzamiento de la autonomía de la Ciudad reclama un cuidadoso diseño de la transición, respetando las previsiones constitucionales y la circunstancia antedicha del ejercicio actual de la competencia penal ya transferida por parte de los integrantes del Fuero Contravencional y de Faltas.
Sin perjuicio de lo expuesto, la experiencia aquilatada en este año y medio de ejercicio de la función judicial en materia penal y los resultados ofrecidos, desde la acumulada por la materia penal especial que la compone -derecho contravencional- y la materia penal común que asumiera, son bases adecuadas para el desafío de establecer una justicia penal, contravencional y de faltas acorde con las demandas del presente siglo.
Para ello, es indispensable, como dijera, saldar diversas deudas en materia de gestión relacionadas con la provisión de las estructuras necesarias y la legislación adecuada, para lo cual es prioritaria la determinación de un presupuesto anual acorde con la pretensión de conformar un Poder Judicial equivalente al de cualquier provincia, es decir, con todas las competencias ordinarias a su cargo.
Son condiciones imperiosas para ello: a. la normalización del funcionamiento del Consejo de la Magistratura de la Ciudad, de manera tal que se desarrolle eficientemente las funciones que la Constitución le asigna (25); b. la modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial y la Ley de Ministerio Público (ley 7 y 21, respectivamente); c. la aprobación del Código Procesal Penal y la modificación de sus equivalente para las materias contravencional y de faltas; y d. el sustancial aumento presupuestario del Poder Judicial, desde que es absurdo que en un presupuesto anual para la ciudad de 5.709.282.624 millones de pesos, se destine a la justicia tan sólo el 1.35%.
Esta última referencia puede ser completada con otras odiosas comparaciones que dan una pista de las actuales prioridades de gobierno: dentro de los 77.210.395 millones de pesos que representan ese 1.35 % del total asignados al Poder Judicial, para el Fuero penal-contravencional-faltas se previsionan aproximadamente 11.000.000 millones; es decir, cuatro veces menos que el otorgado a la Dirección Administrativa de Infracciones y el cuerpo de Controladores dependientes del Poder Ejecutivo, que se encargan de la gestión inicial de las infracciones al Código de Faltas que luego son revisadas por el Fuero mencionado, o casi siete veces menos que el usufructuado por el Consejo de Niños, Niñas y Adolescentes.
V. Conclusiones
1. Es ocioso destinar esfuerzos para discernir la naturaleza jurídica de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ya que ella debe sin más interactuar de igual a igual con el resto de las Provincias Argentinas.
2. La Ciudad de Buenos Aires debe reclamar permanentemente -creando al propio tiempo las condiciones adecuadas para su inmediata concreción-, el traspaso ordenado de las funciones judiciales limitadas por la ley 24.588.
3. El Poder Judicial de la Ciudad de Buenos Aires, como uno de los tres poderes del Estado, debe ocupar el lugar que por derecho le corresponde, tanto a nivel presupuestario como de gestión, para poder hacer real el salto de calidad institucional pretendido y reclamado.
4. El Fuero Penal, Contravencional y de Faltas de la Ciudad, pese a todo, puede absorber inmediatamente las competencias involucradas en el segundo convenio de transferencia de competencia penal.
5. Quienes tenemos una alguna responsabilidad institucional, por el bien de esta bendita ciudad, debemos propender a resolver el dilema filosófico que representa para todos los ciudadanos de Buenos Aires de dejar de ser porteños municipales, y convencernos que formamos parte, aunque parezca contradictorio, de las primeras generaciones de porteños provincianos.
Especial para La Ley. Derechos reservados (ley 11.723)
(1) (1) Fallos 320:875.
(2) (2) SAÉZ CAPEL, José “Ciudad Autónoma de Buenos Aires, vigésimo cuarto Estado de la Federación”, La Ley Actualidad, del 29 de marzo de 2005.
(3) (3) DROMI, Roberto y MENEM, Eduardo, “La Constitución reformada”, 1994, p. 420.
(4) (4) FERREYRA, Raúl, “La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, p. 23, Ed. Depalma, 1997.
(5) (5) BARRA, Rodolfo, “Buenos Aires, el estatuto organizativo no es constitución”, ED, agosto 16 de 1996.
(6) (6) OTTONELLO, Ricardo, “La Ciudad de Buenos Aires como provincia urbana”, LA LEY, 1997-B, 1058.
(7) (7) BIDART CAMPOS, Germán, “Tratado Elemental de derecho constitucional argentino”, t. VI, p. 536, Ed. Ediar, Bs. As.,1995.
(8) (8) SABSAY, Daniel y ONAINDIA, José, “La Constitución de los porteños”, p. 13, Errepar, 1997.
(9) (9) MARIENHOFF, Miguel, “La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires y la Constitución Nacional de 1994”, ED, 164-1113.
(10) (10) SAGÜÉS, Néstor Pedro, “Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, p. 36, Ed. Astrea, Bs. As. 1996.
(11) (11) PALACIO, Lino E., “La justicia de la ciudad de Buenos Aires”, publicado en Academia Nacional de Derecho, 2001, 356.
(12) (12) RISSO, Guido, “Condición jurídico-política de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”, La ley del 26/01/2004.
(13) (13) GELLI, María Angélica, “Constitución de la Nación Argentina. Comentada y concordada”, p. 770 -en particular, nota 2021-, Ed. La Ley, 2001. En idéntico sentido, el análisis crítico de GARBER Carlos y BIELSA Rafael en “La transferencia a la Ciudad de Buenos Aires de la función judicial de los tribunales nacionales con competencia ordinaria”, La Ley 1997-A, 1033.
(14) (14) Ley 24.588.
(15) (15) GARBER, Carlos y BIELSA, Rafael, “La transferencia a la ciudad de Buenos Aires de la función judicial de los tribunales nacionales con competencia ordinaria”, LA LEY, 1997-A, 1033, donde los autores además de resaltar dichas resistencias, efectúan un pormenorizado análisis de los problemas y soluciones para el traspaso de las funciones judiciales.
(16) (16) Ley 7.
(17) (17) CSJN, C 84 XXXIII “Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires c. Empresa Nacional de Correos y Telégrafos”, del dictamen del Procurador.
(18) (18) En sentido contrario, GIL DOMINGUEZ, Andrés, “Convenio de Transferencia progresiva de competencias penales de la justicia nacional al Poder Judicial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Un paso trascendente a la consolidación de la autonomía”, LA LEY, 2001-B, 1385; también los fundamentos del segundo convenio de transferencia de competencias penales, que invoca expresamente el art. 6 de la ley 24.588 como fuente de las atribuciones para la convención.
(19) (19) Cámara de Apelaciones en lo Contravencional y de Faltas, Acordada N° 1/2003 del 12 diciembre de 2003. En igual sentido, Resolución N° 79/03 del Fiscal General de la Ciudad de Buenos Aires.
(20) (20) Competencia n° 451. XL “in re”: “Lacour, Rosana Mabel y Vélez Vázquez, Marcelo s/ art. 189 bis del Código Penal”, resuelta en fecha 28 de setiembre de 2004 y en Competencia 1403 XL “in re”: “Pereyra, Cristaldo”. Idéntica decisión adoptara el 28 de octubre de 2004 en los autos: Competencia N° 322. XL “Paolillo, Néstor”; Competencia N° 361. XL “Chejmuse, Esteban”; Comp. N° 379. XL “Toledo”; Comp. N° 380. XL “Palomar”; Comp. N° 407. XL “Palomino”; Comp. N° 497. XL “Torres”; Comp. N° 791. XL “Tosto”; Comp. N° 839. XL “Solán”; entre varios otros.
(21) (21) ALMEYRA, Miguel A., “Sobre la unificación de fueros con competencia penal en la Capital Federal”, La Ley del 10/05/2004. PALACIO, Lino, ob. cit.
(22) (22) Artículos 27 al 35 y 38 al 47.
(23) (23) Concursos 5/99, 6/99 y 7 a, b, y c/99 CMCABA.
(24) (24) Disposición Transitoria Duodécima, apartado 1, inciso b CCABA.
(25) (25) Su sobredimensionamiento y el juicio político en trámite a seis de sus nueve integrantes conspiran contra su desenvolvimiento.